河中上游一带建立了吉利斯汗国，一时得意洋洋。
闫震也不搭理黠戛斯的西逃，既然想当夷人，就去当夷人吧，以后有他们后悔的时候。
闫震转了一圈，最后在回纥与仆骨之间选定了都护府的驻地，此地位于克鲁伦河边，北依肯特山，南通苏尼城，可直达妫州，既便于对回鹘的统治，也便于和内地的沟通，便组织人员在此筑城。
闫震怀念西汉时期出使匈奴的使节苏武，就将此城命名为苏武城（今蒙古国温都尔汗附近）。
看到回鹘人整体还算配合，闫震就让多余的3000镇胡军返回，自己带着属员和3000直属团，开始忙着筑城、招徕居民，更重要的是领地的划分和人事安排。
回鹘都护府管辖的领地，东到大兴安岭，西到阿尔泰山，南到戈壁，北到贝加尔湖，西北到唐努乌尔山，将黠戛斯排除在外。
闫震出发之前，朝廷已有人事上的安排，四个归顺唐朝的小国，一个小国分为二两到三个领。
每个领设管领一职，定为正七品，作为领的最高长官，再设置领监、领丞、领尉、领学，组成各领的五人政务会。
各领的官员、属员全部由回鹘人担任，各领的五人政务会人员由都护府任命，其他属员由各领任命。
原来归降的四个小王，优先选四个领的管领，甚至可以向都护府推荐各领的官员，由都护府审核同意后，予以任命。
这样一来，其实朝廷主要掌握都护府及驻地城市的权力，各领的权力实际上依然在回鹘人自己手里，只是进一步拆分，主要官员由朝廷派驻的都护府任命。
在经济上，各领每年将收入的三成上缴都护府，其余的留作自用，都护府不作干涉。
都护府将辖区内所有的回鹘人划为襄人，统一定为回鹘族群，由各领的领丞负责与都护府的民政局接洽，办理各领居民的户口本和身份牌。
辖区内落实华襄分治的措施，如华襄禁婚、襄人任职七品以下、回鹘襄人不得出都护府辖区，也不得允许境外的夷人进入，如确有需要，须经都护府同意后，回鹘襄人才能出入境。
经过一番运作，原来的四个小国被拆分为十个领，被称为回鹘十领，各领官员由都护府重新任命，并向大唐效忠，正式成为唐朝的直辖领土。
按照要求，回鹘人的姓名也要改成复姓四字，由于大部分回鹘人和汉人接触很少，实际上是另起一个四字汉名，原来的回鹘名可以保留，作为族群内部使用。
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